韩俊：建立普惠型的农村金融体系

 当前，在发展农村金融的过程中应当明确一个理念：信贷是一种服务，既然是一种服务，应该能够尽量做到普惠才是合理的。国际上对普惠型金融体系的定义是，能够有效、全方位地为社会所有阶层和群体来提供金融服务的体系，尤其是要为那些金融体系现在还没有覆盖到的穷人，或者是社会低收入阶层提供服务。毫无疑问，我认为我国现在的农村金融体系离这种普惠型的金融体系还有很大的距离。2006年，我们在全国范围内做了一个大型的调查，调查显示，有融入资金需求的农户大约占60%，其中40%以上没有从正规的金融机构获得资金，从正规金融机构贷款的农户中，有1／3以上的农户表示这个贷款不能够满足他们的需求。国际上把信贷约束归纳为三个方面：一是数量的约束，即存在规模约束，农户获得的资金规模小于需求；二是交易成本的约束，农户贷款可能要付出更高的成本；三是风险的约束，农户担心无法获得贷款。所以说，在农村有大量的、没有信心的、潜在的借贷者。那么，现在我们要建立普惠型的农村金融体系的短板到底在哪里?目前，农业银行、农业发展银行主要是对农业龙头企业、粮棉收购企业以及一些资质比较好的私营企业提供资金，农村信用社主要是给有抵押、有担保的农户以及一些企业提供贷款。可以看出，缺乏抵押品、难以获得担保的大量小农户和小企业是得不到有效的金融服务的。所以，这是我们下一步农村金融体系改革应该要解决的问题。

 

　　当前农村金融体系存在的突出问题

 

　　首先是农村金融体系不完善。农业银行作为农村金融体系中的骨干和支柱，在为农服务方面发挥的作用还不够；农业发展银行功能单一，农村政策金融功能不健全，农业中长期政策性信贷投入严重不足，农村信用社发展不平衡，法人治理有效性不足、内部控制和风险防控能力薄弱等问题仍然突出，一些信用社脱农倾向明显，体制改革成效未能充分显现，邮政储蓄功能单一，吸收的存款极少用于支持农村，保险公司缺乏开展农业保险的积极性，农业保险覆盖面低，贷款风险集中于金融机构，新型农村金融机构数量少，农村金融市场竞争性不足；农村信用担保体系刚起步，农村信用环境不理想，等等。其次，农村金融产品和服务方式不适合农村特点。微型金融服务业是我国金融服务业中的“短板”，金融机构一般不愿涉足微型金融服务业。现有的各类小额信贷机构资金来源有限，可持续性差。各类银行业金融机构都把担保抵押资产是否充足，作为决定贷款的主要条件，这使得大量缺乏抵押品又难以找到担保方的小型、微型企业和农户的资金需求问题还没有得到解决。再次，对涉农金融业务的引导与激励不足，直接影响到农村金融可持续发展能力。“三农”金融服务风险大、成本高、收益低，客观上与金融的商业化运作存在一定的矛盾。依靠市场机制不能解决农村资金外流问题，仅靠银行履行社会责任也不能解决农村信贷投入不足问题。如何发挥国家政策的激励和引导作用，综合运用财政杠杆和货币政策工具，引导各类金融机构延伸和发展对农村的金融服务，还没有破题。

 

　　农村金融体系的改革，虽然进行了很多的创新，但大家都认为进展是比较缓慢的。我认为其中一个根源就是我们试图按照来发展城市金融的思路推进农村的金融改革。农村金融不同于城市金融，农村金融机构面对的是分散的小规模农户和大量的农村中小企业。农民和农村中小企业对金融需求一般具有期限短、频率高、数额小等特点，金融机构对其服务的交易成本比较高。农村信贷市场信息不对称现象相对于城市工商贷款而言更为突出。城市工商业贷款中使用的传统意义上的抵押品，在农村严重缺乏。农业经营受自然和市场影响具有高风险性，使得农村金融机构的运作存在高风险性。因此，农村金融服务的特殊性决定了农村金融机构从制度设计上不能照抄城市，农村金融机构必须根据农业的特点和农民的需要，进行金融产品和服务方式的创新，在有效满足农村金融需求的同时，实现自身的风险最小化和可持续经营。反思过去几年农村金融改革的思路与做法，在农村金融改革过程中，可以清晰地看到城市金融改革模式的痕迹：严格限制金融市场准入，不重视在农村地区发展中小型商业银行，不重视小额信贷等“草根式”金融服务机构的发展，主要依靠现有商业银行和农村信用社建设农村金融服务体系，以建设“现代商业银行”为目标改造农村信用社，并为达此目标而对之实施政策保护等。由于这种改革思维脱离了中国农村的现实，因而不仅未能从根本上解决现有农村金融机构存在的问题，也难以迅速增加农村金融服务的供给。

 

　　农村金融体系的改革方向

 

　　十七届三中全会提出要建立现代农村金融制度，为深化农村金融改革指明了方向。可以概括为四个方面：

 

　　一是加快建立商业性金融，合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善，运行安全的农村金融体系。各类金融机构都要积极支持农村改革发展。农业银行作为农村金融体系的骨干和支柱，应坚持为农服务方向，稳定和发展农村服务网络，切实按照中央提出的“面向‘三农’、整体改制、商业运作、择机上市”的总体原则，全面深化内部各项改革，进一步强化为“三农”服务的市场定位和责任。要完善农村政策性金融，拓展农业发展银行支农领域，完善其功能定位和运行机制，加大各类政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持。继续深化农村信用社改革，把农村信用社改造成为产权明晰的社区性农村金融机构，进一步引导农村信用社朝着更加贴近“三农”的方向发展。要按照政企分开的原则，处理好农村信用社省联社与基层法人社的关系，防止通过行政手段推动农村信用社的兼并、重组和联合，人为将农村信用社做大或法人层级做高，维护和保持县(市)社法人地位的稳定，强化基层社服务“三农”的能力。为了使邮政储蓄在农村地区吸收的资金更多地留在农村，必须扩大邮政储蓄银行涉农业务范围。

 

　　二是放宽农村金融机构准入政策，规范发展多种形式的新型农村金融机构。随着各大商业银行纷纷从农村地区撤出，在切实加强监管的基础上，应允许新设机构进入农村金融市场，规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村地区为主的地区性中小银行，特别是重点引导各类资本到金融机构网点覆盖率低、金融服务不足、金融竞争不充分的地区投资设立机构。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。民间借贷是正规金融的有益补充，要规范和引导民间借贷健康发展。对依法运作、操作规范的民间借贷，要依法保护借贷双方的权益。对涉嫌非法集资的，要依法处置，坚决打击。

 

　　三是鼓励发展适合农村特点和需要的小额信贷和微型金融服务。目前，我国小额信贷和微型金融服务业的主体是农村信用合作社，还有近两年刚刚发展起来的村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融机构。在我国，微型企业和农户数量巨大，小额信贷和微型金融现实和潜在的客户量众多，小额信贷和微型金融服务业前景看好，为了能建立普惠性的农村金融体系，要进一步放宽对小额信贷和微型金融服务业的市场准入，开放民营资本进入小额信贷和微型金融服务业的途径，允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。

 

四是优化农村金融发展环境，保障农村金融体系安全有效运行。要健全政策性农业保险制度，积极探索适合我国国情的政策性农业保险经营机制和发展模式，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，降低信息不对称程度，保障债权实现，促进农村资金融通。此外，要综合运用财政杠杆和货币政策工具，发挥存款准备金、支农再贷款、利率等货币政策在农村金融发展中的激励作用，对涉农贷款比例较高的农村金融机构设定更为优惠的存款准备金政策，实行更为灵活的利率政策，增加对主产区支农再贷款额度。积极发挥财政政策的杠杆作用，通过税收优惠、财政贴息、财政补助等多种手段，引导金融资源流向农村，改善农村金融资源配置效率，逐步建立市场主导与政府扶持相结合、财政政策与金融政策相结合的支农长效机制。

 

当前建立普惠型农村金融体系的着力点

 

　　首先，探索土地抵押贷款模式。可以参照日本农村金融体系的情况：在日本，农民的贷款分为以下几类，第一类也是最重要的一类贷款是担保贷款：第二类是信用贷款，第三类是制度贷款，在日本农民的贷款中公库贷款古到45%，最后一类是不动产抵押贷款；土地抵押贷款，可以说日本的农村金融机构一般不愿意接受农民以土地来抵押贷款，土地抵押贷款在日本只占1%左右，这是非常值得我们深思的。现在国内这方面进行了一些探索，比如说辽宁有的地方允许土地抵押，一亩地就抵300元钱，实际上是以土地的收益来作抵押，宁夏同心县在全县范围内进行试点，农民以土地承包权作抵押，一亩地可以抵3000元钱。同样是土地经营权抵押，差距非常大。我认为对土地承包权的抵押可以进一步探索，并在探索中形成共识。但是，在短期之内，希望通过土地承包权的抵押来解决农民的贷款难可能还不是非常现实的。

 

　　第二，金融产品的创新方面还有很大的空间。例如，农业银行在西藏的做法非常成功，从2006年到现在，农行为西藏的17万农户提供贷款10亿元，到今年年底，西藏有100万农牧民可以住上新居。所以说在中国，农民有强烈的住房贷款需求。通过山东潍坊的调研，我们了解到，67个村庄在两个月的时间里，700多户农民贷到8660万的住房贷款，一户最多可以贷款10万元，贷款周期是5到8年，实行优惠利率，农民不需要担保，采用的是联保小组的方式，我认为这是金融机构不应该忽视的一个领域。

 

　　第三，加大农村信贷担保体系的建设力度，推进农业政策性金融的发展。如果这两个领域的政策不到位，那么关于农村的金融改革，关于建立普惠型的金融体系我们再谈5年，谈10年，可能问题还没有解决。

 

韩俊：国务院发展研究中心，任农村经济研究部部长。